摘要：鄱阳湖作为长江中下游重要生态屏障，加强其保护修复，是推进长江大保护和江西高质量发展的必然要求。在此背景下，本文聚焦其生态环境损害赔偿制度实施现状与挑战，深入剖析了鄱阳湖水生态环境损害赔偿政策现存的主要问题，包括标准适用性、责任主体与范围、工作机制、资金管理模式以及政策衔接等方面，并针对这些问题提出了一系列切实可行的对策建议，旨在破解“企业损害、群众受害、政府买单”困局，为完善鄱阳湖水生态环境损害赔偿政策提供全面且具体参考，助力鄱阳湖水生态环境的有效保护与修复。

关键词：鄱阳湖水生态环境；环境损害赔偿政策；制度优化；鉴定评估标准

一、引言：鄱阳湖生态保护的紧迫性与制度需求

鄱阳湖是我国最大的淡水湖之一，在维持区域生态平衡、保护生物多样性以及促进经济社会可持续发展等方面具有极为重要的战略地位。然而，近年来随着人类活动的加剧以及气候变化等因素的影响，鄱阳湖水生态环境面临着诸多严峻挑战，如非法捕捞、超标排放、农业面源污染等问题日益突出，生态环境损害事件频发。2024年5月，中央第三生态环境保护督察组指出：鄱阳湖存在非法矮围整治流于形式、禁捕保护落实不到位、总磷污染持续恶化（2023年18个国控断面仅5个达标）等问题。作为长江中下游关键生态安全屏障与区域汇水中心，其生态损害具有复合性、累积性、跨域性特征，亟须有效的损害赔偿政策来保障其修复与保护工作。生态环境损害赔偿制度以“环境有价、损害担责”为核心，是摆脱治理困境的关键。作为生态文明建设的关键组成部分，其完善程度直接关系到鄱阳湖水生态环境的可持续发展以及周边地区居民的生活质量与长远利益。

二、鄱阳湖水生态环境损害赔偿制度建设与实施现状

（一）江西省制度创新领先

江西省自2018年5月启动生态环境损害赔偿制度试点工作以来，在全国范围内率先构建了较为完善的制度体系，形成了以《江西省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》为引领，配套《损害调查办法》《损害赔偿磋商办法》《损害修复监督管理办法》《赔偿资金管理暂行办法》等文件的“1+4+1”体系，为全省生态环境损害赔偿工作提供了坚实的制度支撑，展现出在生态环境损害赔偿制度建设方面的积极探索与显著成效。

（二）政策执行量效提升

在生态环境损害赔偿工作推进过程中，江西省经历了前期线索筛查、移送及初步核查，中期损害调查、鉴定评估、磋商或诉讼，以及后期修复执行、效果评估和资金管理等阶段。五年间，全省办理了损害赔偿案件1838件，涉及非法倾倒、超标排放、非法捕猎等多种环境违法行为，累计赔偿金额超2.8亿元，形成了许多可借鉴的经验。九江特大跨省非法倾倒有毒污泥案成为最高人民法院环境资源典型案例，在全国引起广泛关注；南四湖流域全盐量硫酸盐超标排放案件处理中，江西与山东的跨区域协作成果显著，凸显了在跨区域环境治理中的协调能力。同时，江西在专业人才保障、技能培训以及公众参与等方面也取得了不少亮点成果，为生态环境损害赔偿工作的深入开展奠定了良好的基础。

（三）鄱阳湖流域政策落地存在问题

尽管江西省在制度建设和工作开展方面取得了诸多成绩，但鄱阳湖水生态环境政策落实仍存在推进不到位的情况。鄱阳湖水生态环境损害成因复杂多样，非法矮围整治失效阻断水系连通，禁捕疏于监管，农业面源污染加剧总磷超标，结构性污染突出，同时水质污染、人类活动干扰、气候变化影响以及水利工程运行等多方面因素叠加，导致生态系统退化，修复难度剧增，这些问题严重制约了鄱阳湖水生态环境质量的有效提升。虽然江西省出台了诸如《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》《江西省鄱阳湖流域总磷污染防治条例》等地方性法规并采取了相应行动，但治理思路碎片化、执行不力、成效不彰，难以有效应对鄱阳湖生态环境恶化的严峻挑战。

三、鄱阳湖水生态环境损害赔偿制度的核心挑战

（一）损害鉴定评估标准科学性与适配性不足

目前在生态环境损害鉴定评估方面主要依赖国家标准，鄱阳湖水环境要素指标相对成熟，但尚未建立针对水-湿地-河口复合生态系统的损害鉴定的地方规范；对于非法采砂、非法围堤、非法捕捞等行为造成的生态服务功能损害缺乏量化方法；水环境基线调查与确定缺乏专项标准；新污染物管控存在不足；现有指标体系多从单项指标“短期可达性”角度设计，未能充分考虑河湖生态系统的整体性，缺乏全过程风险管控思维，难以满足鄱阳湖水生态环境损害鉴定评估的科学性要求，直接影响赔偿金额的准确确定。

（二）责任主体与赔偿范围界定模糊

鄱阳湖涉水领域生态损害与多个领域的活动时空关联紧密，涉及多个部门，但权利执行主体模糊，仅以省市地级政府作为赔偿权利人的规定限制了社会参与的积极性。赔偿义务人未涵盖政府，在一些水利工程、市政工程引发的生态环境影响案件中出现责任主体缺失问题，例如九江市经开区李家山泵站夜间直排生活污水事件未启动损害赔偿程序。赔偿范围界定笼统，生态服务功能损害赔偿不足，缺乏分类细则，环境公益与私益侵权赔偿范围边界不清晰。此外，赔偿义务人赔偿能力差异大，单一责任承担方式易导致履行困难和执行不力的情况出现。

（三）工作机制碎片化与效率不佳

水生态损害行为具有即时性和隐蔽性特点，而当前赔偿执行效率不足会增加修复难度。在应急效率方面，启动前置不足，线索获取手段低效滞后，应急处置方案不完善，未能实现事前风险防控、事中损害处置和事后生态修复的有效衔接。在职责划分方面，水生态损害案件的多维度关联性导致处理过程中归口部门混乱、牵头单位不明、协调机制欠缺，推进迟滞。同时，缺乏规范指引，具体工作流程、时限要求、差异化处理方案等操作细则亟待出台。监督力度方面，资金使用和生态修复项目审批不严、考核流于形式、社会公开程度较低、缺乏第三方监督创新。专业能力支撑方面，现代化技术应用程度低，专业人才匮乏，专业机构数量不足，难以满足工作需求。

（四）赔偿金管理与使用效率有待优化

江西省虽已出台水生态环境损害赔偿金管理文件，但模式创新不足，“一刀切”的行政管理模式影响资金管理效果。繁琐的审批程序无法满足修复方案灵活调整的要求，“有钱难用”现象较为突出，资金闲置缺乏期限管理依据，绩效评价机制不健全，缺乏长期跟踪评估，跨部门协调不足导致重复投资和资源浪费。

（五）行政、司法与赔偿程序衔接不畅

生态环境损害赔偿与行政权行使的启动位序不明确，缺乏依据确定行政机关在损害案件发生后应优先启动生态环境损害赔偿程序还是行政措施。生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼适用范围存在重叠，导致诉讼适用混乱、司法资源浪费和诉讼成本增加。前置磋商程序的性质存在争议，政策施行挤压了环境公益诉讼的适用空间，行政化倾向削弱了社会监督动力，不利于公众参与生态保护。

四、系统优化鄱阳湖水生态环境损害赔偿制度的对策建议

（一）构建适配性强的科学评估标准体系

研制地方专项标准。立足江西资源禀赋优势，在湿地损害量化、新污染物评估等国家标准空白领域，针对鄱阳湖流域特点研制适配的河湖或流域专项地方标准，开展先行先试并积累经验推广，推动“江西经验”上升为国家标准。

建立动态更新机制。保持现有标准的动态更新频率，强化环境监测能力和科研支撑，加强对新污染物环境风险评估、监测方法、损害量化方法的研究，更新完善评估标准体系，建设省级生态环境损害赔偿与鉴定评估基础数据平台。

提高评估标准的实操性和权威性。发布标准化鉴定评估工作指南，规范程序和技术要求。搭建典型案例库，组建损害评估领域专家库，引育第三方损害鉴定评估机构，完善质量管理体系，提升评估能力。

（二）明晰责任框架和参与机制

创新权利人设计。明确责任主体，从各部门抽调人员成立“省级跨部门专班”承担权利执行人职责，尝试扩大赔偿权利人范畴，允许县区级政府、非营利组织和社会团体在一定条件下成为赔偿权利人，明确官方价值标准，关注行政主体可能造成的生态环境损害。

分类细化赔偿范围。综合考虑鄱阳湖水生态环境损害原因、严重程度、修复可行性等因素，建立多维度分类体系；加强生态服务功能损害鉴定评估，明确损失赔偿标准，厘清公益与私益边界，制定赔偿范围界定的分类细则。

推行多元化责任承担。探索多样化的责任承担方式，采用差异化赔偿方案，引入柔性管理机制，探索分期付款、延期付款、劳务代偿、社区服务等责任承担方式，加强对赔偿义务人自行修复、替代性修复的监督管理，确保生态修复效果达到基线水平。

（三）强化全流程高效执行机制

构建智慧化风控体系。建立多风险综合管控制度体系，加强应急处置能力。建立数智化的鄱阳湖水生态环境全域立体生态监测网，提升线索收集和风险预判能力，加快应急响应速率，实现“风险早识别”。健全全过程环境风险综合防控体系，加强生态环境损害赔偿与环评、“三线一单”等其他环境制度的协同联动，前置应急响应节点。完善应急预案，加强应急队伍建设，提升应急处置能力。

制定标准化操作指南。在指南中明确案件处理全流程分工、实现与协作规则，形成成熟完善的工作流程和操作规范。加强信息共享平台建设，促进跨领域、跨地区合作与交流，实现资源共享和优势互补。

健全监督与公众参与机制。建立有效的监督机制，强化社会参与。完善审批流程，加强事中监管和事后评估，建立一体化在线监管平台，提升跨部门综合监管智能化水平。加大社会公开力度和政策宣传，曝光违法行为，引导企业自律，形成全社会共同参与监督的良好氛围。

强化科技与人才支撑。支持科技赋能，壮大专业人才队伍。引入卫星遥感、无人机监测等高科技手段，提高违法行为查处率。运用大数据和人工智能技术预测识别环境风险。完善专业人才引育机制，开展定期培训，提高基层人员专业能力。通过专项基金、税收优惠等方式支持第三方机构发展。

（四）创新赔偿资金管理模式

建立动态灵活资金使用机制。探索合规与高效灵活相平衡的资金动态管理机制，建立动态管理机制，在确保资金专款专用的前提下，允许调整资金用途与分配流向，适应鄱阳湖水生态修复实际需要。简化审批程序，明确使用期限，针对特殊情况探索采用基金会和信托等创新管理模式。

完善绩效评价与问责。优化水生态环境损害赔偿资金的绩效评价机制，引入合规性、修复效果、社会经济效益等指标，形成综合性绩效评价体系。建立长期跟踪评估机制，强化绩效评价结果运用，落实问责机制，引入第三方机构接受社会监督。

（五）优化程序衔接与司法协同

明确启动位序和选择依据。确定生态环境损害赔偿与行政处罚的启动条件、选择依据、优先级和适用范围，建立联动机制，提高施政效率。

推动“两诉”高效衔接。强化司法联动，邀请司法人员参与推进会、调查与磋商，实现两诉信息实时共享，合力推进案件办理。明确诉讼转换情形、中止审理条件与重启审理流程，确保诉讼程序的顺畅衔接。

五、结语

完善鄱阳湖水生态环境损害赔偿制度，需突破传统“末端治理”思维，转向“防重于治、系统修复”的流域综合治理模式。通过标准科学化、主体多元化、执行高效化、资金精准化、程序协同化的综合改革，可有效激发制度效能，构建更科学的制度体系，为加强鄱阳湖生态保护力度、筑牢长江中下游生态屏障提供坚实保障，也为全国大型湖泊生态损害赔偿实践贡献“江西方案”，促进流域及区域生态环境质量提升与可持续发展。

作者：周  骞（九江学院管理学院 江西 九江 332000）

基金项目：江西省哲学社会科学重点研究基地项目（项目编号:23ZXSKJD46）